明晰产权，推动泸沽湖旅游资源开发与保护

文 / 林丽芳摘要：本文探讨了泸沽湖旅游资源开发与保护中因产权引发的一系列问题，并提出了泸沽湖产权归属的建议，对于泸沽湖旅游资源保护与开发具有较大的借鉴意义。关键词：明晰产权 旅游资源 开发与保护泸沽湖位于云南省西北部宁蒗县与四川省西南部盐源县的交界处,一直以来泸沽湖属川滇两省共有，同时属于两个不同的行政区域管辖，由于泸沽湖的产权不明晰，引发了投资主体过多、利益矛盾突出、政策主体不明确、政策执行困难、同质资源恶性竞争严重、发展规划缺乏一致性、景区设施重复建设等一系列问题。一、泸沽湖的特色旅游资源及开发现状泸沽湖独具特色、 高品位的文化旅游资源和自然旅游资源是世界级的旅游资源， 极具重大的科学研究和旅游开发价值， 若公共部门能紧紧依托泸沽湖世界级的特色文化和自然资源，突出特色，制定适宜于当地旅游开发与保护的政策，一定能打造世界级的泸沽湖。（一）泸沽湖的特色旅游资源泸沽湖位于云南省宁蒗县与四川省盐源县的交界处，泸沽湖自然风光秀丽, 与极具特色的摩梭风情交相辉映, 被誉为 “东方女儿国”，人类社会母系氏族最后一块“活化石”、“东方第一奇景”、“世界级高品位的旅游资源”等美誉。 泸沽湖独具特色、高品位的文化旅游资源和自然旅游资源，极具重大的科学研究和旅游开发价值。 一是泸沽湖特色文化资源，泸沽湖的摩梭人至今仍保持着特有的走婚形式， 被世人称为“东方女儿国”,是人类社会母系氏族最后一块人类母系文化的“活化石”①，是当今地球上最后一个依然保持着母系社会遗风的部落。 二是泸沽湖旅游的潜在优势是自然的多样性， 泸沽湖湖水清澈碧蓝，是一个远离嚣市保持着原始洁净风貌的处女湖，湖东边天然的“万亩草海”，是高原动植物的宝库和珍禽异鸟的乐园，摩梭人居住的木摞子房是西南地区特有的传统民族风情建筑物，区内有多种珍稀濒危动物，湖中有 4 种鱼类（厚唇裂腹鱼、宁蒗裂腹鱼、泸沽裂腹鱼、泥鳅）是泸沽湖的特有原生种，波叶海菜花为泸沽湖特有水生植物。（二）泸沽湖旅游资源的开发现状一是云南泸沽湖的旅游开发较早， 已成为云南文化产业新的一个旅游增长点。 云南泸沽湖的旅游开发是在 1980 年代后期由湖边的村民自发搞起来的， 其中落水和里格村旅游开发最早，旅游设施也比较完善，2006 年泸沽湖荣获“2006 年度中国十大优秀生态旅游景区”和“中国最佳休闲度假胜地”称号，2008 年泸沽湖景区荣获“国际知名旅游区”称号。 二是四川片区的旅游开发还处于起步阶段， 大部分自然村落由于基础设施落后，可进入性较差，已有的度假村多数设备简陋，草海被“围湖造田”，活动项目较为单调，四川部分接待水平较低、游客数量稀少。 另外，由于四川泸沽湖在定位、宣传、包装、开发上几乎是空白，开发时间也大大滞后，造成四川的旅游收入只有云南泸沽湖的 1/ 10[25] ，对于这一巨大的反差，除了四川的交通建设难度大的客观原因外，双方在资金投入、重视程度、旅游观念上也存在差距。二、泸沽湖因产权不明晰引发的问题产权范畴不仅是一个经济学范畴，而且是一个法学范畴。产权包括一个人或其他人受益或受损的权利， 是界定人们如何受益及如何受损， 因而谁必须向谁提供补偿以使他修正人们所采取的行动。 产权的一个主要功能是引导人们实现将外部性较大地内在化的激励， 与社会相互依赖性相联系的每一成本和收益就是一种潜在的外部性， 使成本和收益外部化的一个必要条件是，双方进行权利交易（内在化）的成本必须超过内在化的所得。 由于泸沽湖产权不明晰，引发了投资主体过多、利益矛盾突出、政策主体不明确、政策执行困难、同质资源恶性竞争严重、发展规划缺乏一致性、景区设施重复建设等一系列问题。（一）投资主体过多,利益矛盾突出。 泸沽湖的开发由云南四川各州、县、镇三级政府、旅游投资集团公司、当地农户和个体投资者等组成。 投资的金额虽不多,但如此多方投资开发,短期谋利甚至破坏性谋利难以避免。 这种多级政府共同组织,多方投资共同开发,无论采用何种方式,利益矛盾永远无法克服。由于多级政府本身及各部门间利益冲突,因此许多简单紧迫的问题可能变得复杂而拖拉,最终导致旅游服务质量低下、声誉降低和开发绩效下降等恶果。（二）保护主体不明确。 泸沽湖属两省共有，监管政府部门和开发主体过多，杂乱不堪，导致难于明确保护主体，难以追究保护责任。 坚持世界文化遗产的保护和管理属社会公益事业，是政府的职责，必须由政府组织实施，政府必须坚持正确处理保护与利用的关系。 对于少数民族地区来说,政府在民族文化保护中的主体地位尤其突出， 但对于一些含金量高的管理权成为一些部门同时关心的“热区”，即管理的重叠区，而另一些虽事关重大但无私利可图的管理， 形成有关部门均不关心的“冷区”、“空白区”。（三）执法难度大。 第一，旅游市场监管难度大。 诸多的旅游经营者的旅游活动开展于四川盐源县和云南宁蒗之间，归属于各不相同的政府机关管辖，旅游企业游历于两省之间，尽可能规避两省的管辖， 加之两省执行的政策依据不可能完全相同，因此，两省政策的冲突和旅游经营者的规避行为，导致了执法难度的增加， 影响了政策的执行效果和降低了泸沽湖旅游服务质量。 第二，由于执法队伍隶属云南宁蒗县与四川盐源县不同的行政机关管辖，政策执行中难以做到配合与互动，加大了政策执行的难度， 同时也影响了政策执行的效果。 第三，难以有效解决村民资源利用与保护之间的矛盾。 当地村民资源利用与保护之间的矛盾比较突出， 当地村民日常生活中需的烧柴、牲畜饲料、野生食用植物、肥料、中药材等大多来自保护区内的森林及水体， 两地村民经常跨区域到保护区内获取生活资源，执法队伍难以对违法的异地村民执行处罚措施，给执法带来了较大困难。（四）同质资源恶性竞争严重。 由于泸沽湖产权的不明确，加剧了各个开发利益主体无限制从旅游资源业中拼命获利，各级政府和各种旅游开发企业、 公司、 旅游经营者和当地百姓，为了各自短期利润的最大化，对公共类资源随意索取，无 66 2016.10.下 MOTHERLAND 论坛论在旅游资源上，还是在旅游宣传、包装、开发方面都展开了激烈的竞争，造成旅游市场秩序紊乱，旅游服务质量下降。（五）旅游服务质量较低。 由于两地执法队伍难以对旅游市场进行有效的监管，导致了旅游市场混乱，降低了旅游服务质量。其次，泸沽湖大多接待点以农户旅游房为主体,从业人员以当地农民为主体， 由于两地政府难以对异地的从业人员进行有效的培训和管理， 导致了绝大多数从业人员综合素质较低,存在“农民意识”,缺乏营销宣传等市场化运作理念，各种相关人才匮乏，严重影响了旅游质量和收益。 甚至有游客反映： “不来泸沽湖终身遗憾，来了泸沽湖遗憾终身”。（六）公共基础设施差。 许多到泸沽湖的旅游者对当地的道路条件和基础设施大失所望， 一方面是因为泸沽湖所在的盐源县和宁蒗县属国定贫困县,经济建设起点低,自身资金积累不足,政府没有大量的资金投入基础设施建设,也没有能力对景区进行大规模、高档次的开发。 当地百姓也没有多余的钱投入旅游业，邮政、通讯、旅游车、供给、排污等配套设施匮乏。另一方面， 由于公路等基础设施属于公共产品， 无排他使用权，公路等基础设施投资大，并非是“谁投资谁受益”，泸沽湖属两省的公共产品，两省都有产权，在投资时存在“我投资你受益”的现象，从而影响了投资公共基础设施的积极性，导致了泸沽湖的公共设施较差， 影响了旅游服务质量和旅游开发绩效。（七）发展规划难以落实。 尽管两省已做了《泸沽湖女儿国镇修建性详规》、《泸沽湖景区文化旅游市场发展战略》等部分发展规划， 川滇两省在开发中长期合作难有较大实质性的突破，相比丽江古城的旅游保护与开发来说，两省在旅游资源保护与开发方面所制定的一系列发展规划缺乏科学性、一致性、市场性和长期性，对开发的模式缺乏探索、借鉴，导致了发展规划难以落实。三、明确产权，完善泸沽湖旅游资源保护与开发的对策长期以来泸沽湖因“一湖两制”②,导致双方协调不够和关系不顺畅带来投资主体过多、 利益矛盾突出、 保护主体不明确、规划缺乏统一性、市场性和长期性、重复建设、恶性竞争、缺乏互动等一系列问题。 尽管双方有多次合作，共商保护与开发泸沽湖事宜，已达成一些共识，如：共同申报世界自然、文化双遗产；彻底解决泸沽湖“一湖两治”的问题；形成了 1＋1＞2 的共识，统一规划建设，统一包装营销，统一管理经营，以达到共有、共建、共管、共享；制定和完善母系文化保护与展示工程方案等共识，但以上共识鲜有实质性进展，从根本上无法解决因“一湖两治”带来的一系列问题，这样势必影响泸沽湖保护与开发的成效。只有彻底解决产权问题，才能解决因“一湖两治”带来的一系列问题。 但产权只能归属于四川或云南中的任何一家，这个问题只能由中央政府相关部门决定。 笔者认为，归属于云南较好一些，原因如下：（一）云南泸沽湖旅游基础较好。 一是云南宁蒗县交通基础较好。 2015 年 10 月宁蒗泸沽湖已开通了飞机；另泸沽湖距离宁蒗县 70 余公里，道路状况较好，从丽江乘长途中巴车到宁蒗县城，历时只需 3.5 小时。 宁蒗县城长途车站就有很多前往泸沽湖的小车，可以到达大落水村、里格村和永宁乡，历时只需 2 小时。 从丽江还有开通泸沽湖的专线车， 历时需 5—6 小时。四川段线路西昌到泸沽湖道路不畅，需时约 6-8 小时。二是宁蒗泸沽湖的公众基础较好。 虽然泸沽湖三分之二的水面是在四川境内的， 但一提起泸沽湖很多人都知道泸沽湖在云南，而不知道大部分还是四川的。（二）云南丽江开发民族文化旅游资源的经验比四川丰富，云南可以很好借鉴“丽江模式”的成功经验，特别是申报世界遗产方面的成功经验、宣传经验、保护经验等。 丽江古城是一座具有较高综合价值和整体价值的历史文化名城， 为人类城市建设史的研究和人类民族发展史的研究提供了宝贵资料，是珍贵的世界文化遗产。 泸沽湖具有世界级别的世界遗产，无论在自然资源和非物质文化遗产方面，特别是水资源，都和丽江具有极大的相似性，但开发绩效却远远不如丽江，这应该和开发绩效有关，应引起公共部门的深思。 其实，笔者认为，只要公共政策措施制定得当和执行有力， 泸沽湖取得的成绩应该不会比丽江差。 而四川泸沽湖地区在泸沽湖的定位、宣传、包装、开发上几乎是空白，开发时间上大大滞后。（三）云南泸沽湖开发绩效较好。 在很多人心目中属于云南省，其实整个泸沽湖景区的 2/3 在四川境内，由于种种原因四川这边的旅游开发与云南相去甚远。 根据近几年开发的绩效来看，四川的旅游资源收入只有云南泸沽湖的 1/10，丽江在保护与发展中，丽江已经让两者充分和谐。（四）利于泸沽湖世界遗产的申报。 我国自 1985 年加入《世界遗产公约》以来，遗产项目总数达到 35 个，其中自然遗产 6 个，文化遗产 24 个，自然与文化双遗产 5 个。 有效保护遗产、实现遗产资源的可持续发展，是全面落实科学发展观，构建和谐社会，实现全面建设小康社会目标的必然要求。 如何借鉴一种成功的模式制定科学的、行之有效的公共政策，关乎到泸沽湖的前途与命运。（五）利于精品旅游线路的打造。 泸沽湖文化资源和丽江古城文化具有较大的相似性，内涵丰富，底蕴较深，同以东巴文化、纳西文化为主，而且泸沽湖还有世界唯一的“走婚”文化，如开发得当，对世界的吸引力会越来越大。 现泸沽湖对外市场开放还不够，航线不够（直航还不多）、现泸沽湖还未通德国、东南亚、日本等国家，国家须先做一些投资补贴，加大对机场的建设和航线的开通，开辟多条特色旅游线路，如：大理－丽江－香格里拉 - 泸沽湖；昆明 - 丽江 - 泸沽湖 - 峨眉山等。泸沽湖旅游资源保护与开发还处在起步阶段, 公共部门面对泸沽湖旅游资源保护与开发的难题， 如何寻求二者和谐发展的模式，制定适宜于泸沽湖行之有效的公共政策，关乎到泸沽湖的发展情景。参考文献： [1]孟庆威.民族文化旅游资源保护性开发的理论与实践——以沪沽湖为例[J].湖北经济学院学报：人文社会科学版,2015,(10). [2]李灿金,罗明军.泸沽湖旅游开发现状及发展潜力[J].中南民族大学学报,2003,(S1). [3]李仲新.泸沽湖自然保护区资源管理与利用的矛盾及解决途径[J].林业调查规划,2006,(S1). [4]李强,陈文祥.少数民族旅游发展中社区自主权的思考—— 以泸沽湖为例[J].贵州民族研究,2007,(02). 注释： ①王成祥.泸沽湖的诱惑.中国旅游报,2000年10月27日第A04版. ②王云.告别“一湖两治” 泸沽湖在期待.四川日报,2007 年 5 月 29 日,第 004 版. （作者简介：林丽芳，公共管理（MPA）硕士，云南交通职业技术学院副教授，组织（统战）部部长，主要从事大学生思想政治研究和党建研究工作。 ）